中央再提“深圳要用足用好特区立法权”背后有何深意？

无星无杠

中央再提“深圳要用足用好特区立法权”背后有何深意？

专家称政策赋予深圳立法变通权，鼓励继续创新，做全面依法治国的标杆

来源：南方都市报 张一鎏

　　8月16日，深圳市司法局发布通告，对《深圳经济特区优化营商环境若干规定》公开征求意见。在全国范围内，这是首次对营商环境进行立法。

　　就在该征求意见稿发布两天后，8月18日，《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(以下简称《意见》)发布，在对深圳的战略定位中明确提到要打造法治城市示范，用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。《意见》为何会提出“法治城市示范”定位，强调“用足用好特区立法权”，背后有何深意？为何会点出在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试？专家学者表示，这是赋予深圳新的法治使命，鼓励深圳继续创新，做好先行先试的职责。

　　深圳在立法上创造多个“全国第一”

　　自从1992年7月1日，第七届全国人大常委会第二十六次会议正式授予深圳立法权之后，经济特区立法权的最大特色就是先行先试权，这一项重大政策优势，助推深圳在各个领域走在了全国前列的位置。

　　1993年4月，深圳市一届人大五次会议通过了两项重要法规：《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》，这是我国第一批公司法，成为深圳建立和完善市场经济体制的开路先锋，也为国家制定公司法提供了立法试验。

　　继“两个公司条例”之后，市人大及其常委会又先后制定了国有独资公司、国有资产管理、商事、企业清算、企业破产等条例，使得特区规范市场主体的法规基本完备，大量企业如雨后春笋般成长起来，推动深圳经济社会发展。在此基础上，市人大常委会紧紧围绕要素市场配套、规范中介机构、促进新兴产业等展开立法。土地使用权出让、房地产登记、建设工程施工招投标、劳动合同、价格管理等一系列特区法规相继“出炉”。

　　在社会建设领域，深圳的立法也不断取得突破。1994年，《深圳经济特区住宅区物业管理条例》获通过，第一次以立法的形式确立了“物业管理”这一全新的概念。2003年，全国第一个人体器官捐献移植条例《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》获通过，这是一部改变世俗观念的法规。2018年，深圳市人大常委会审议通过了《深圳经济特区知识产权保护条例》，对于探索粤港澳大湾区全链条知识产权保护政策法规体系打下坚实基础。

　　据不完全统计，深圳至今先后通过法规及有关法规的决定445项。目前现行有效法规167项，其中特区法规128项，较大的市法规39项，超过三分之一是在国家和地方立法没有先例的情况下先行先试。这些法规，不仅护航深圳的发展，更为后来国家立法提供参考蓝本。

　　“在立法的实体和程序方面，深圳培养了大批地方立法人才，积累了丰富的立法经验。其次，‘特区立法权’赋予深圳先行先试引领法治创新、打造法治中国示范城市的动力和权力基础，营造了良好的民主法治社会氛围。”武汉大学宪法与行政法博士王永敬说。

　　深圳再次被赋予新使命：继续提升法治水平

　　实际上，《意见》中所指的“法治城市示范”并不是首次提出。2017年12月27日，深圳召开建设法治中国示范城市工作会议，全面部署《法治中国示范城市建设实施纲要(2017-2020年)》，提出要用足用好经济特区立法权和设区的市立法权，加快形成完备的地方法规规范体系，到2020年深圳要基本建成法治中国示范城市。

　　在深圳市人大代表、广东晟典律师事务所高级合伙人刘辉看来，特区一开始就是依靠法治先行才发展起来的。正是因为有法律保障，改革开放在深圳打响头炮，市场要素在这里集聚，法治先行仍是特区进一步试点的重要保障。“四十年深圳改革开放的成就在全国起了示范和引领作用，改革开放再出发，深圳再次被赋予了新的使命——继续提升法治水平，继续引领全国改革取得新的成功。”他说道。

　　“粤港澳大湾区的发展，就是城市群的集中建设。深圳就是这个城市群中的中心城市。法治城市示范是法治国家、法治社会、法治政府下的具体实践，是一个具象概念。深圳的核心价值，就是法治。深圳的法治化将与每一个生活、居住在这座城市中的人有关，这是法治最深层的实践。”华南理工大学法学院教授、粤港澳大湾区智能法治研究中心主任滕宏庆说道。

　　王永敬也表示，全面依法治国，是宏伟、艰巨而复杂的长期社会工程，需要先行先试，需要选择社会、经济发展水平高，抗风险能力强，具有先进性及代表性的地区来试点后，不断稳健推进。“《意见》明确提出深圳要打造法治城市示范，是对深圳之前提出的‘法治中国示范城市建设’的认可，希望以深圳法治建设的路径及成就，作为全面依法治国的标杆或样本，以一城引领全国。”

　　为深圳大胆改革、立法提供政策保障

　　值得一提的是，本次《意见》中明确用足用好经济特区立法权，在遵循宪法和法律、行政法规基本原则前提下，允许深圳立足改革创新实践需要，根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。

　　为何再次强调“用好用足”，广东瑞霆律师事务所律师、高级合伙人林志平表达了自己的观点。“虽然深圳拥有特区立法权，但授权立法制度仍未完善。随着深圳经济特区立法数量的增加，深圳经济特区授权立法的法规冲突问题也日益严重。例如深圳特区的立法与全国人大及其常委会的立法发生冲突时，究竟如何处理，一直没有明确的相关规定。”他说道。“此次《意见》就对这一问题进行了明确回答。允许深圳根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定。这就为深圳大胆改革、立法提供了政策保障。”

　　刘辉亦认为，近年来，特区立法权存在没有用足也没有用好的情形。2000年3月《中华人民共和国立法法》颁布实施，《立法法》规定，涉及税收、财政、海关、金融、外贸等基本经济制度的事项只能制定法律，这就从客观上限制了特区立法权的行使，特区立法权突破和变通国家法律的立法逐渐少了，改革的力度也小了。“目前，国家改革进入深水区，中央总结改革开放四十年的经验，再次将先行先试排头兵的重担交给深圳。只有用好用足立法权，充分利用特区立法权的变通国家法律的作用，才有可能突破旧框框有所创新。”他说。

　　“改革开放以来，深圳的法治在成长。不同于其他城市，本次《意见》出台后，深圳凸显了立法变通权，可以对法律进行变通、突破，这远比其他设区市的地方性法规更加具有深度、广度。所以再提用足用好立法权，主要是鼓励深圳改革、创新，立法先行、依法立法、科学立法、民主立法，在经济领域、港澳政策上做出突破。这是中央对于深圳先行先试的鼓励和政策支持，深圳也需要探索出更多的具有引领性的政策法规，做好先行先试的职责。”滕宏庆说。

　　王永敬认为，从立法角度而言，该政策给予深圳更大的立法权和制度自由度。“赋予深圳立法变通权，强调建设法治政府的政策红利，赋予深圳制度性突破创新立法以引领全国的任务，赋予深圳丰富‘一国两制’事业发展新实践从而建成中国特色社会主义先行示范区的历史使命。”

　　深圳多领域纵深改革能为其他城市发展探路

　　除了强调用足用好特区立法权外，《意见》还提出在中央改革顶层设计和战略部署下，支持深圳实施综合授权改革试点，以清单式批量申请授权方式，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域深化改革、先行先试。

　　为何要在这三个领域先行先试？滕宏庆表示这既是总结过去的经验，更是面向未来的新探索。“深圳40年的变化成为了中国城市发展示范和榜样，未来的深圳，还是要挑起这一大梁。深圳的发展较大部分城市更快，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用这三个领域所遇到的问题，更是其他城市还没有预见到的或者未来要面临的。深圳先展开立法上的探索，既具有现实性，能够解决改善发展过程中面临的问题；又具有超前性，能够为其他城市的发展探路。”

　　此外，他表示法律是城市发展的底座，从事任何发展不能脱离法治的基石。“例如营商环境，这不仅是个简单的经济问题，更是个法治问题。法治是最好的营商环境。只有法治不断进步，其他领域才能发展得更好。目前深圳就营商环境进行立法，其中就规定开办企业即时办结，不能即时的一日内办结，这就是以法治为基础、优化营商环境的生动体现。”

　　刘辉也提出，深圳是市场化和法治化程度比较高的城市，在要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用等重点领域的改革，深圳积累了很多成功的经验，在这些方面是走在其他城市前列的。“如何进一步深化改革，是一个重大的课题。支持深圳实施综合授权改革试点，深圳就可以放开手脚干了。”

　　“深圳经济特区之‘特’，特在资源要素配置市场化程度高，特在营商环境优良，也特在城市空间局促与产业及人口繁密。这些特点在很大程度上造就了深圳的今日繁荣。但是，当改革进入深水区、发展进入瓶颈期，这些特点有的可能会不断受到外部法律、政策环境的挑战，有的会反过来制约深圳的发展。《意见》强调这些方面的原因，就是寄望深圳在优化要素市场化配置、打造法治化透明营商环境、高效利用城市空间谋发展等重点领域做得更好。”王永敬如是说。

　　采写：南都记者 张一鎏