日本是如何治理雾霾的

往事随风

作者：黄俊溢



    在过去的三十年间，我国经济的快速增长带来巨大社会效益的同时，资源消耗和环境污染也随之而来。

    这两年，雾霾在我国各大城市蔓延开来，对人们的生产生活、身体健康、交通安全等带来诸多危害。

    应对雾霾，政府采取了很多措施，也取得了“APEC蓝”、“两会蓝”等短期效果，但如何让蓝天成为常态，仍有待长效机制的建立。

    在这方面，日本也曾饱受大气污染之痛。二战之后的上世纪50年代后期至70年代前期经济高速增长，当时被誉为“亚洲奇迹”。但同时，环境受到严重污染，重大污染事件频频发生，这在日本的发展历史上留下了沉重的一页。后来，日本通过促进产业结构转型等一系列措施成功解决了雾霾问题，在这一过程中积累的经验，对于我国具有重要的借鉴意义。

    四日市哮喘事件

    “世界八大环境公害”事件中，就有四个发生在这一时期的日本。其中，1961年发生的“四日市哮喘事件”就是由于大气污染造成的。

    由于石油冶炼和工业燃油(高硫重油)产生的废气，日本四日市出现了严重的大气污染，整座城市终年黄烟弥漫。据资料记载，当时四日市工厂粉尘、二氧化硫年排放量达13万吨。大气中二氧化硫浓度超出标准5—6倍。在四日市上空500米厚度的烟雾中飘着多种有毒气体和有毒铝、锰、钴等重金属粉尘。

    这引起了居民呼吸道疾病骤增，尤其是哮喘病的发病率大幅度提高。1964年，四日市连续3天浓雾不散，严重的哮喘病患者开始死亡。1967年，一些哮喘病患者不堪忍受痛苦而自杀。上世纪60年代四日市的人口约20万，呼吸道疾病发病率在市区居民中占到了3%。其中幼儿和老年人的发病率极高，50岁以上的市区居民中，每10人就有一人发病。

    后来，由于日本各大城市普遍烧用高硫重油，致使四日市哮喘病蔓延全国。如千叶、川崎、横滨、名古屋等几十个城市都有哮喘病在蔓延。据日本环境厅统计，到1972年为止，日本全国患四日市哮喘病的患者多达6376人。

    这与日本当时的能源消耗剧增有很大关系，二战后日本的能源消耗在1950-1965 年的15年中大约增加了5倍，而且能源的主要构成也从原来的煤炭逐步转化为石油 (1950年煤炭64%，石油18%到1965年煤炭27.3%，石油58%)，大气污染也从原来的颗粒状大气污染转变为硫磺酸化物污染。

    健全法律体系

    在这种情况下，日本政府开始通过整治大气污染。首先，从完善立法开始。1962 年，日本实行《煤烟控制法》来遏制二氧化硫污染，规定了指定区域内排放二氧化硫的浓度标准；1967年，制定《公害对策的基本法》。1968年通过的《大气污染防治法》将指定区域范围扩大，规定了一氧化碳、碳化氢、氮氧化物和颗粒物的容许量。实行K值控制模式限制二氧化硫排放，使二氧化硫从浓度控制转向排放量控制，并在特定地区执行特别排放标准。此后，在1970年、1974年和1990年多次对该法加以完善和修改。

    1970年，修改《大气污染防治法》对全国所有地区二氧化硫排放均进行限制，并对超标排放从重罚款，同时规定了特别地区的燃料标准。1974年日本再次修改了《大气污染防治法》，总量控制二氧化硫排放，使二氧化硫环境浓度逐年下降，1979年前后基本解决了二氧化硫污染问题。1990年修改《大气污染防治法》，扩充了环境影响评价和大气污染物排放总量控制的内容，同时，日本还规定了对氨等22种物质的限制。此外，在《电气事业法》、《煤气事业法》、《道路交通法》和《道路运输车辆法》等法律中亦有相关的大气污染防治内容。

    日本政府以立法形式将总量控制指标详细量化，确认并推广总量排污收费、处罚标准。针对排放超标、违反燃料和设备标准等违法行为，实行无过错责任原则，并将刑事立法的罚役、罚金及“双罚制”引入《大气污染防治法》。此外，为弥补处罚行为犯对大气污染影响的滞后性，日本还在环境刑法中引入了“处罚危险犯”。

    多渠道治霾

    纵观日本治理大气污染的历程，可以分为两个治理阶段。在调集专业人士对雾霾成因寻根究底后，得出污染主要来源是工厂和汽车废气。日本政府开始了有针对性的治理，以掐断污染源头的方式来治理环境，前20年主要聚焦在对工厂的治理上，后30年致力于汽车污染治理，同时在治理期间日本政府一直注重城市绿化。

    1975年，日本政府推出了对节能项目的大幅特别优惠减税制度(特别是补偿制度等)，上世纪80年代以后，日本产业结构本身的转型也开始加速，促进节约能源和向污染低的产业结构转型，有效地降低了对石油能源的依赖，也大幅减少了石油产生的气体排放废物。日本政府大力倡导“三清”方式，即“清洁能源”、“清洁生产”以及“清洁产业”。

    据有关媒体报道，在机动车的节能减排方面，日本没有开发低燃料低污染汽车，比如普锐斯等混合动力车，还将低排放车分为3星、4星级，按减排程度给予消费者减税补贴，缩短汽车更新年限，征收超过更新期汽车的回收费用，要求政府机关购置低排放公用车。这些措施不仅大大促进了技能减排，还大大刺激了节能汽车的开发和生产，从而形成了新的生长点。

    日本环境厅规定了机动车在行驶过程中产生和排入大气的废气的最高量，禁止超标车辆投入运行。日本的都道府县还在交叉路口等交通量大的地点设置了废气浓度测试点，发现该点废气浓度超标，站点工作人员可以向都道府县公安委员会提出采取限制交通的请求。

    在城市绿化方面，东京市政府规定，新建大楼必须有绿地，楼顶必须绿化。东京的绿化很少种草，而是种树，不但要绿化面积，还追求绿化体积。大量树木对城市空气的净化作用是不可忽视的。

    此外，公众积极参与环境治理也是重要的一环。日本各地地方政府、居民、企业纷纷缔结了公害防止协定，居民可以进入工厂内部监视污染物质的排出情况。

    日本的《大气污染防治法》中规定，居民有以下权利：要求环境保护部门对污染源进行调查并公布调查结果，要求政府对可能造成环境破坏的开发计划和建设项目以及污染源实行限制，要求设立由居民代表组成的公害监督委员会。在制定大气污染总量控制标准和拟定总量降低计划时，规定了公众参与，便于公众了解和理解标准，保证公众意见和意志能反映到污染控制对策和落实到环境监督管理中，使标准更切实际和完善，更便于实施。

    目前，日本通过设立大气污染物质广域监视系统，实时监测包括PM2.5在内的各种大气污染物质，相关的数据经汇总分析后，通过网站24小时进行发布。在248种有害大气污染物质中，针对23种优先对待的污染物制定了详细测定方法，并建立了由一般大气污染测定局与汽车尾气测定局构成的测定局管理体系，2012年测定局总数达到2135个。

    日本的大气污染治理经验，可以为我国建立长效治理体系，提供参考和借鉴。总结其成功原因，第一，需要通过立法对污染排放指标做出严格限制，同时对责任主体形成刚性约束。第二，从雾霾的根源对症下药，在产业和能源结构调整、汽车尾气排放等方面多管齐下。第三，发挥群众的力量，重视全民共同监督治理，实时公开监测数据。