287天！全国首部促进母乳喂养地方性法规诞生记

无星无杠

287天！全国首部促进母乳喂养地方性法规诞生记

仅9个半月完成立法程序，参与者希望《广州市母乳喂养促进条例》对其他城市也具有促进意义

母乳爱的志愿者。 受访者供图

一位母亲正在使用广州的公共母婴哺乳设施。 受访者供图

　　全国首部促进母乳喂养的地方性法规已经正式出台。《广州市母乳喂养促进条例》(下称“《条例》”)于10月29日表决通过。11月29日，广东省人大常委会会议全票通过此《条例》，并确定于2020年3月1日起正式施行。

　　从2019年初启动，借由代表联署议案的方式进入立法程序，经过三次审议到最终表决通过，整个立法进程十分迅速，仅耗时9个半月，合287天。“仿佛走上一条快车道”，广州市人大常委会委员、广州市妇联主席刘梅对南都记者说。

　　长期关注母乳喂养的中国发展研究基金会秘书长方晋则表示：“很高兴看到广州已经率先走出了立法保护母乳喂养第一步。希望有越来越多的各级政府参与到这一过程中，为我国母乳喂养率的提升，为实现健康中国的目标而努力。”

　　74名广州市人大代表提交议案

　　2019年1月，74名广州市人大代表在广州两会期间联名提交了《关于立法促进母乳喂养的议案》。雷建威是这份议案的牵头者，他是广东诺臣律师事务所的一名律师，2007年被选为广州市人大代表。他的另一个头衔是“母乳爱”公益团队的首届理事长。

　　跨界的身份让雷建威成为推动母乳喂养立法的关键人物。为了提交议案，雷建威亲自出马带着律所十多位律师跟“母乳爱”执行团队的干事，奔赴全国拜访多位专家，今年1月在广州市两会提交的议案，附带了一份长达800页的调研报告。

　　这份《关于立法促进母乳喂养的议案》“爆冷”成为2019广州两会唯一通过的议案。

　　议案中还包括了一份《条例》的草案，一共有49条。最终通过的《条例》虽只有27条，但“总体差异不算大”。“貌似短了近一半，但一些条款被整合到一起。”雷建威说。

　　有两处新增的内容更让雷建威印象深刻：一是产假期满，产妇可以请哺乳假至婴儿一周岁。《条例》规定，“女职工产假期满，确有实际困难的，经本人申请，用人单位批准，可以请哺乳假至婴儿一周岁。哺乳假期间的工资待遇由双方协商决定。”“这是一个非常大胆的创设，此前未有其它地方作过类似的规定。”雷建威说。

　　二是关于母乳库，最终的版本增加了对捐赠母乳的哺乳期妇女发放一定营养补贴的规定。

　　《条例》对于医疗机构也提出了更严格的要求。雷建威说，在之前的调研中，有一些医院做不到“母婴同室”，但现在这已成为条例里必须遵守的硬性规定。未来广州每一家医院都必须执行。

　　实行24小时的母婴同室——即让母亲与婴儿24小时在一起，是世界卫生组织（WHO）促进母乳喂养成功的10条重要经验之一。《条例》第八条规定，从事助产技术服务的医疗机构应当实行母婴同室，但产妇需要与新生儿分离救治或者护理的除外。

　　不过，立法过程也少不了遗憾。草案里“禁止医护人员使用奶瓶、奶嘴作安慰物”的条款被删去，原因是难于执行。而“告知母亲使用奶瓶、人工奶嘴和安抚奶嘴的风险”也是10条经验之一。

　　从无到有的母乳库

　　实际上在人大代表提交议案之前，民间的呼吁和行动早已启动。

　　生活在广州的广播节目主持人徐靓是母乳爱的发起人之一。这是是中国第一个倡导母乳喂养、母乳捐赠救治重症患儿、推动公共场所母婴室建设的公益项目。

　　2012年，徐靓有了自己的宝宝。她发现周围的朋友、小区里的宝妈们对母乳喂养的知识都不了解，母乳喂养者反而成了当今社会的小众群体。她开始参与母乳喂养推广，一次有一个朋友告诉她，广州市妇女儿童医疗中心在建中国第一个母乳库，“你去看看吧，说不定能帮上忙”。

　　一周以后，徐靓去了广州市妇女儿童医疗中心。母乳库负责人刘喜红博士告诉她，母乳能当药救治新生儿重症监护（NICU）重症患儿，临床上可以治疗早产儿、极低体重儿，重度营养不良、败血症、化疗后患儿以及牛奶蛋白过敏等患儿。

　　不过让刘博士沮丧的是，当年她调查了300多个刚生完孩子或者正在母乳喂养的妈妈，如果奶多愿意捐赠出来的只有25.1%，如果自家孩子生病愿意接受别人捐赠奶的仅仅只有百分之八点几。

　　徐靓一不小心成为中国内地首家母乳库001号母乳捐赠者。就在她捐赠母乳一周后，一名10个月大的孩子因为肠道手术后伤口不能愈合，重度营养不良，情况不妙。医院的专家决定试着给孩子喂养母乳，观察他是否耐受，再增加奶量。

　　结果那个一度病危的小孩，两周长了三斤三两肉，超过普通孩子九倍的生长速度，最终幸运地转危为安，这让徐靓发现，“母乳对孩子而言，不仅仅是营养，有时候甚至意味着生命”。

　　2013年5月20日，全国母乳喂养宣传日，母乳爱志愿服务队在广州成立。2014年的国庆节前，徐靓在微博上收到一个求助，一个80后准妈妈在孕后期突发重病，紧急剖腹产下了小信纸，但妈妈在小信纸来到这个世界的第十天不幸离世。她生前的遗愿是用母乳喂养孩子。

　　接到求助，母乳爱发起了征召，全国各地许多爱心妈妈报名加入守护小信纸爱心妈妈团，最终七个体检合格的妈妈被挑选出来，定向给孩子捐母乳。孩子从广州回到珠海后，母乳爱还和快递公司开辟了一条小信纸跨城快递专线，每月快递公司派出专人专车和专门的冷藏设备，每次来回400公里，先到广州几个妈妈家收集母乳，再从广州配送到珠海的小信纸家。

　　小信纸的爱心母乳专线持续了八个多月，母乳爱为小信纸送去了96，295毫升母乳，接近200斤重的珍贵口粮。

　　广州妇儿中心母乳库是全国第一家母乳库，迄今已经运行了六年，运营经费主要靠自筹与社会资助。截至今年4月，广州市妇女儿童医疗中心母乳库共接收了850名志愿者捐献的188.5万毫升有效母乳，免费救治了445名早产儿及重症患儿。

　　徐靓告诉南都记者，母乳爱至今已经资助了全国7家母乳库。

　　如今，《条例》鼓励和支持有条件、有需要的医疗机构设立母乳库，规定政府应当为母乳库的建设、运行和管理等提供经费保障，“相信广州的第二家、第三家母乳库指日可待”，雷建威说。

　　一部由民间推动的地方性法规

　　除了组织母乳捐赠救治重症患儿，母乳爱和广州市妇联合作，用了三年时间，在广州推动公共场所母婴室建设。

　　2019年11月14日，在南非德班召开的世界大都市协会全体大会上，广州市公共场所母婴室建设成为大会“公共空间和人口问题挑战”主题的中国案例。

　　广州市妇联主席刘梅在会上分享了广州的经验，她说，广州市推动母婴室覆盖重要公共场所，“让妈妈外出时有尊严地进行哺乳。”

　　时间倒回至2016年，联系妇联工作的黎明副市长特别留意到媒体上对公共场所母婴室建设问题的关注与热议，要求广州市妇联对此进行调研，之后开始在全国率先以“三化”（政策化、规范化、信息化）推动公共场所母婴室建设和管理，三年内实现建成800间以上母婴室的目标。截至今年11月底，广州已建成公共场所母婴室963间，超额完成三年建设任务，成为全国首个重点公共场所母婴室全覆盖城市。

　　这一批建设单位多数是“劝进”式地自愿参与进来，妇联是主力推手。“广州市妇联为我们打通了和政府合作的最后一公里。”徐靓说，如果只是民间组织倡导可能只能是倡导，母乳爱参与制定了母婴室的标准，妇联的合作让我们看到：政府更主动地介入，才会有更多政策的落地。

　　经过三年的努力，母婴室的项目取得成功，让徐靓看到广州在推动公共政策上的敢为人先。广州市近三年新建了963间母婴室，已经有了一定的基础。

　　2018年5月，一位有法律背景的母乳妈妈彭路遥加入了母乳爱，成为志愿者。两人聊天时，第一次动议能不能通过立一部地方性法规来调动政府、医疗保健机构、工作单位和家庭等资源，建立一个全社会共同参与的母乳喂养支持体系。

　　彭路遥自己也亲身经历过母乳喂养的种种尴尬，被人质疑没有奶，喝“下奶汤”，盲目忌口，被人说生气会让奶有毒。后来，她自己花钱学了母乳指导课程，了解了泌乳原理，掌握了喂奶的技能，从此开始在社群中为其他妈妈进行答疑解惑。

　　徐靓和彭路遥的理念不谋而合。“最高层级的公益是政策倡导，而政策倡导中最有效、最有影响力的方式是立法。因为立法才能保护到最广泛的人群。”这是母乳爱整个团队的信念。六年在广州的深耕，推动社会关注母乳喂养，也初步建立了母乳喂养的基础硬件，徐靓相信，广州已具备了母乳喂养立法的大环境。

　　“啊，这个事情要立法？”

　　在和团队做了初步讨论之后，他们马上找到了广州市妇联主席刘梅。一开始，连刘梅也觉得两人有点异想天开，“啊，这个事情要立法？”接下来是连续3个月的反复论证，双方一直在探讨，有没有必要立法。

　　经过反复思考，刘梅相信，母乳喂养立法可以把好的经验用立法来巩固、推广和复制，实践中已经出现的问题亦可以通过立法来规避。这件事值得做。

　　到2018年9月，母乳爱正式将母乳喂养促进条例立项。母乳爱的理事长雷建威成为了母乳喂养促进条例项目的领头人。广州市妇联全额资助了雷建威的广州母乳喂养立法课题调研经费。

　　三个月的调研，团队拿出了一份将近800页的调研报告以及一份前后修改了几十遍的《广州市母乳喂养促进条例（草案）》。

　　在此之前，苏州市曾以地方政府规章的形式出台《苏州市公共场所母乳哺育设施建设促进办法》，规范了公共场所母婴室建设。但在全国层面，尚未有专门的母乳喂养立法，保障母乳喂养的内容散见于《妇女权益保障法》、《母婴保健法》等法律中。

　　得到妇联的支持，广州的母乳喂养促进立法蹄疾步稳。在议案提交之前，通过广州市妇联，雷建威将草案发给广州市20个政府部门征求意见，有17家通过书面、电话或者短信方式答复。这一过程模拟了部门提案立法的环节，让团队在前期就一遍遍提升了草案的质量，减少了后面的摩擦。

　　“能进入到立法程序都非常不容易，刚开始的时候很多人觉得这么小的一个事儿，发几个文倡导一下就好了，很多人认为不值得立法。”徐靓说。

　　相较于政府规章，通过地方人大制定地方性法规，可以制定罚则，实施起来有更好的延续性，可以发挥更大的促进作用。

　　根据地方人大和地方政府组织法，县级以上的地方各级人民代表大会代表十人以上联名，可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

　　“我们的议案提交到市人大后，包括议案审查、常委会审查等全过程，市妇联主席都在积极推动。此次立法，市妇联在当中的作用是主导性的。”雷建威告诉记者。徐靓也认为，刘梅在立法之初的推动和说服，对这部条例的制定有着功不可没的作用。

　　广州市妇联主席刘梅，同时也是广州市人大常委会委员。她记得2019年初广州市两会正在白云国际会议中心召开，有天晚上，他们被通知专门回到位于越秀区的市人大机关召开议案审查委员会会议。

　　那次晚上，卫健委等很多政府相关部门的同志都来参与。“大家讨论得很激烈”，刘梅回忆，还有人跟他开玩笑，母乳喂养这么私人的事情也要立法，那以后怎么执法检查呢。

　　刘梅很乐意一次次向委员们解释，母乳喂养促进立法不是要对个体和家庭加以规范，而是更多地去倡导政府和社会建立一个母乳喂养的支持体系。

　　“不少人开始看到这部法规的名字时会有误解，但一解释都能明白”。刘梅特别感谢广州市人大的领导、法制工委的领导，尤其还有新成立不到一年的社会建设委员会的同志们，是他们的信任和理解，加上超常规的工作才促成了立法的成功。

　　在中国生育政策不断调整和重塑的新时代，这部法规有特殊的意义和价值。“小切口的立法，由下而上，以代表议案的方式来推动立法，也体现来自市民群众的需求和呼声。”刘梅说。

　　开门立法

　　虽然立法的过程不到一年时间，但过程中的波折并不少，法条经过广州市人大代表的三次审议，也是逐字逐句地抠出来的。

　　在徐靓看来，母乳喂养的核心部分都写到了最后的条例中。印象很深的是，最早递交到市人大的草案中曾有一条，鼓励妈妈纯母乳喂养至婴儿6个月，随后添加辅食，持续母乳喂养至婴儿两岁。在二审时，有学者发表意见认为，《条例》中应该用“应当”这个词，而不是“鼓励”。

　　为了这一个词，各方展开辩论。广州市人大召开了咨询会议，邀请人大代表、政协委员以及各行各业的人都来发表意见，还组织了妈妈专场的讨论会，甚至还专门做了一次民意调查。

　　民意调查的结果发现，“‘鼓励派’是大多数”。新生儿科医生李志标参加了听证会。他非常赞同应该动员全社会的力量来支持和促进母乳喂养，立法是最有力的一环。但他认为，要考虑一些妈妈的实际情况，比如因为某些客观因素(乳腺条件不佳、自身疾病)等确实无法实现纯母乳喂养，在立法时应该避免给她们戴上枷锁，不要让她们在挫败之余再额外承受道德谴责。

　　最后通过的《条例》用了“推行母乳喂养”的表述。令雷建威感到兴奋的是，《条例》将大大促进母乳喂养公共设施的进一步完善。

　　在《条例》中用列举和概括式立法并举的方式明确规定：医疗机构；火车站、轨道交通换乘站、长途客运车站、高速公路服务区、机场等公共交通运输场所；图书馆、博物馆、文化馆、美术馆、工人文化宫、青少年宫、市民活动中心、妇女儿童活动中心、体育场、购书中心等公共文体服务场所等，建筑面积超过一万平方米或者日人流量超过一万人的，应当建设母婴室。

　　《条例》还写入了明确的罚则，“公共场所建设单位未按照规定建设母婴室的，由相关行政管理部门责令限期改正，处以警告，逾期不改正的，处以二万元以上五万元以下罚款。”

　　“建一个母婴室的投入一般不少于两万元，等于你建与不建，都得花这个钱，违法成本高，最终就是希望你自觉去建。”雷建威说。

　　在起草这部法规时，作为起草者，雷建威团队曾建议由卫生健康行政主管部门负责主要的监管实施工作。最终的《条例》采纳了他们的意见，另一方面也加大了妇女儿童工作委员会(同属政府序列)在母乳喂养促进工作中的责任。

　　作为市人大代表，身上也背负着监督执法的职责。雷建威计划和“母乳爱”团队一起组织开展全市的宣讲活动，“条例里涉及的相关方，诸如医疗机构、用人单位、公共场所等等，都将是我们要去宣讲的地方。”

　　徐靓则相信，广州的立法对其他城市或省份推动母乳喂养也有促进意义，“一旦有第一个城市击破冰点，就会有第二个、第三个”。

　　采写：南都记者 吴斌 发自北京