农村土地承包：“两不变、一稳定”

无星无杠

农村土地承包：“两不变、一稳定”

来源：经济日报

　　土地承包事关亿万农民的切身利益。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。目前全国进城务工经商的农民大约2.88亿人，举家进城务工经商的有3000多万户，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件——

　　《中共中央 国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》（以下简称《意见》）日前正式公布。

　　在11月28日举行的国新办新闻发布会上，中央农办主任、农业农村部部长韩长赋表示，《意见》明确了长久不变的政策内涵，归纳起来就是“两不变、一稳定”，即保持土地集体所有、家庭承包经营的基本制度长久不变，保持农户依法承包集体土地的基本权利长久不变，保持农户承包地稳定。

　　“《意见》的发布，意义重大、影响深远。”韩长赋说，《意见》是关于农村土地政策的重大宣示，是“一不动百不摇”的重要制度设计。长期稳定土地承包关系，充分保障农民的土地承包权益，完善农村土地承包经营制度，既有利于增强农民发展生产的信心，给他们吃下“定心丸”，又有利于促进农村土地流转，发展适度规模经营，还有利于保障农村长治久安。

　　延长承包：

　　不得将承包地打乱重分

　　土地是农民最大的财富。韩长赋说，40多年来，我国有两次重大的土地制度创新，第一次是从改革开放之初，实行家庭联产承包责任制，实际上是土地集体所有权和家庭承包经营权“两权分离”；第二次是党的十八大之后，实行土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”。这两次创新始终坚持土地集体所有和家庭承包经营，是一脉相承的。进入新时代，党中央提出保持土地承包关系稳定并长久不变，是对党的农村土地政策的继承和发展。

　　我国有15亿多亩的农村承包地，涉及近2亿农户。据介绍，二轮承包是从1993年开始，到1999年基本完成。如果按照承包期30年计算，从2023年开始，二轮承包就开始大批到期，也就要开始土地延包。因为各地情况并不完全相同，每个地方承包起始时间不完全一样。今明两年，已经有少部分农村地区开始延包。全国来看，延包的高峰期集中在2026年到2028年。

　　土地如何延包事关亿万农民的切身利益。韩长赋说，中央政策明确，农村集体经济组织成员有权依法承包集体土地，任何组织和个人都不能剥夺和非法限制。保持农户承包地稳定，农民家庭是土地承包经营的法定主体，发包方及其他经济组织或个人不得违法调整其承包地。第二轮土地承包到期后应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，确保绝大多数农户原有承包地继续保持稳定。延包的起点以各地第二轮土地承包到期开始计算，承包期还是30年。

　　目前，土地延包主要有三方面工作。一是把证书发到农民手中。从2014年起，农业农村部开始推进承包地确权登记颁证，目前发证率超过94%。下一步要做到应发尽发，把现在农户的承包地明确下来。二是健全配套法律政策。按照新修订的农村土地承包法，抓紧修改完善《土地经营权流转管理办法》等相关配套法律法规和政策措施。三是开展延包试点。在先期到期的县开展第二轮土地承包到期后的延包试点。在延包大面积操作实行之前，中央及有关部门还会出台指导意见。

　　农民进城：

　　把承包地选择权交给农民

　　通过承包地确权登记，全国累计精准测量了11亿个地块，清理了2亿多农户的档案资料。可以说，摸清了家底，解决了长期以来农村土地四至不清、面积不准、权属不明等问题。在确权登记基础上，各地给农民发放了承包权证。同时，确权登记颁证在村里公开，在政府主管部门登记、录入。这强化了对农民土地承包经营权的物权保护，农民拿到了证书会更踏实，可以放心地流转土地经营权，也可以开展土地经营权的抵押和担保。

　　很多人有疑问，已经拿到的证书到下一轮承包还有没有效？“本轮确权登记颁证工作实际上为将要开展的新一轮延包打下了基础，将来的延包工作要以这一次承包地确权登记颁证为基础。”韩长赋说，《意见》明确，已颁发的土地承包权利证书，在新的承包期继续有效，且不变不换。因此，之前取得的土地承包权证是有效的。当然，有个技术问题，证书记载的承包期限，到延包时再做统一变更。

　　随着城镇化的加快推进，目前全国进城务工经商的农民大约2.88亿人，其中举家进城务工经商的有3000多万户。所以，有的村里存在“空心村”现象。其中，相当一部分农民在城里落户了，但是多数过年过节时还回村里。总体来看，举家进城落户的农户越来越多。

　　那么，进城农户的承包地怎么处置？韩长赋说，现阶段不得以退出土地承包权作为农户进城落户的条件。对进城落户的农民，如果农民愿意，可以在自愿有偿的情况下，将承包地退还给集体，或者在集体成员内转让承包权。如果农民不愿意，就要保留承包权，允许其通过流转经营权或者通过代耕托管来实现土地收益。

　　“对进城农户是否放弃承包地，要尊重农民的意愿，不能搞强迫命令。在土地问题上要有足够的历史耐心，不要急于收回农民的承包地。要尊重农民的意愿和维护农民权益，把选择权交给农民，由农民选择，而不是代替农民选择。”韩长赋说。

　　新型经营主体：

　　确保流转土地预期稳定

　　二轮承包以来，由于人口的增减和自然灾害等一系列原因，一些农户存在无地或者少地的状况。据各地初步调查，大体上这部分农户占总农户的0.94%。《意见》规定，第二轮承包到期后，应坚持延包原则，不得将承包地打乱重分，现有承包地在二轮承包期期满以后由农户继续承包，有自然灾害损毁等特殊情形时，可按照大稳定、小调整的原则，按照法定程序可以在个别农户间做适当调整，但是要依法依规、从严掌握。

　　那么，无地少地农户怎么办？韩长赋说，一方面，有条件的地方可以通过集体预留的机动地（不超过5%）、新开垦的耕地、原承包户依法自愿交回的耕地、承包农户消亡后依法收回的耕地来解决；另一方面，可以帮助他们通过流转土地经营权来耕种土地，也可以流转其他进城务工农民的土地，从事农业生产经营。

　　另一个热点问题是，二轮承包即将到期，流转土地是否受影响？据介绍，到2018年底，全国有5.39亿亩耕地在不同主体间进行流转。新修订的农村土地承包法规定，流转期限不得超过承包的剩余期限。然而，2023年起，二轮承包大规模到期，高峰则在2026年到2028年。这就意味着，从现在流转土地到土地二轮承包到期，可能不到10年时间。有些流转土地的新型经营主体担心到期以后怎么办？

　　农业农村部党组成员兼中央农办秘书局局长吴宏耀表示，新型经营主体不用担心上述问题，一个途径是政策保障。《意见》规定了延包的原则和办法，既给承包户一颗“定心丸”，同时给土地的受让方，即新型经营主体也吃下了“定心丸”，到期以后农户可以延包，新型经营主体可以再签续订合同，延期流转土地。

　　另一个途径是法律保障。农村土地承包法规定，经承包方同意，受让方可以依法投资改良土壤，建设农业生产辅助设施、配套设施，并按照合同约定对投资部分获得合理补偿。所以，新型经营主体在流转土地时，可以通过合同约定等方式协商确定二轮到期后继续经营的具体条款。（经济日报·中国经济网记者乔金亮）