“红头文件”无法无天

Enid_Collins

毫无疑问，在当前老百姓被就医、就学、就业“三座大山”压得几乎喘不过气来的情况下，将客商特权化的做法，使“法律面前人人平等”的宪法精神在当地几乎成了一句空话。完全背离了中央依法治国的大政方针，没有办法不让人生气，怒火总是和胜利一样容易冲昏头脑，冷静下来想一想，或许当地政府的红头文件并不是“事出无因”。

在当今中国，用不合法理的政策来吸引客商投资其实已经十分常见，这在一定程度上把“以经济建设为中心”异化为“以投资商为中心”。我们不是经常看到有地方向投资商无偿出让工业用地、默许企业污染环境、甚至是挂牌保护污染大户的新闻吗？这一回，赋予投资商标国民待遇只不过是另一个极端的案例罢了。此外，职能部门以罚代法，乱收费的情况，在缺乏科学行政管理体系的中国较为普遍。在此等情况下，指望城市完全是一块净土不大现实。从这个角度来说，当地党政部门不惜明目张胆地冒天下之大不韪，或许正是一种无可奈何的选择，其用意则在于警告某些习惯于拉虎皮做大旗、利用手中职权吃拿卡要的部门或个人，从而为企业创造一个良好的投资、发展环境。

在经济总量已经十分庞大、国内民营资本家基本完成原始积累的今天，政府显然不仅应着眼于通过鼓励投资来推动地方经济发展，还应该在法律范围内不断完善其行政行为，在先富者心中树立法律神圣不可侵犯的观念，从而使之成为表率，带动后富者一起做守法的公民。以红头文件否定宪法精神、赋予客商特权的做法，只能起到相反的作用。

凡此种种，必然造成法规的执行不力，给以浑水摸鱼的空间。

国家法规的修改、制定，非旦夕之事。可以想象的是，在可预见的将来仍将继续。

国人惯于做表面文章，这恐怕是惯于此的人自己也承认的。早几年不是有帽子戏法吗？当然，不是足球场上头顶脚踢一场比赛能进三个球那种，那一种，正在进行着的世界杯还在呼唤零的突破呢？而是实实在在的帽子，具体地说就是职能部门带的大盖帽，太多，但却七八顶往往管不住任何事情不说，还把百姓的眼睛看花了，好，合成贝雷帽。一时间，人们以为在帽子上玩玩戏法，就能够解决行政管理中存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，就能够提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，何其幼稚！

对于权力合法性的争议，散见于对一些红头文件法律效力的认定上。其实，红头文件有效性的源泉仅在于它符合法律、行政法规和规章的规定。而不能由于是政府制定的就具有了法律效力，实际上，我国已经通过了行政诉讼法和行政复议法建立起一个架构，如果这一架构能够有效运作，也应当能够通过法定渠道有力地保护当事人的合法权益并遏制行政机关的侵权，但可惜，一些非法律途径如信访反而成了部分公民维护自身权益的首要选择，这无疑是种悲哀。

除了我们的公众还不习惯于循正常法律渠道解决事端以外，还有两个方面原因：一是当事人以为地方上往往都是利益攸关者，难以公正处理，而高层则比较超脱，唯有依赖高层解决，这是基于现实的考虑。二是中国的传统思想和习惯影响，总是更多地依赖高级人士的明断而不是依赖制度保障。应当说这两个原因所反映的思想认识，都离真正的民主与法治甚远。

有了好的法律制度是实现社会法治化的重要一步，但徒法不足以自行，更为重要的是要有国家机关和社会公众的践行。现在最缺的是践行二字上，如果一朝权在手，便把令来行，几个官员研究研究，拍拍脑袋就可以下文件作决定，而不论这种文件或决定有没有法律依据，那么，超越职权和滥用职权就会有意无意地造成对民众的伤害。而公权力行使者没有法律信仰且不受太多制约，民众自然也就丧失了对法律的信任，更不可能去质疑这种权力的合法性，只能或忍受以求平安，或诉诸于信访等非法律方式。

在诸多法律法规文本中，我们至今能够清晰地看到部门利益的影子，有的甚至就是赤裸裸的部门利益维护条款，部门利益实际上是我国政治生活中的严重腐败现象。比起权钱交易来，它的危害更大，性质更恶劣，一旦部门的私利被上升为法律意志，就具有长久的危害，同时对公共利益构成持续的挑战。

部门利益法制化现象在中国有历史原因。二十多年前，中国百法待立，但当时法律人才匮乏，为尽快完成立法任务，立法机关将法律起草工作交给了相应的管理部门，这些部门相对比较熟悉有关事务和规则，并积累了一定的管理经验，这同时也为政府部门通过立法谋私利埋下了伏笔。本来，法律起草工作不能产生实际法律效力，但在立法过程的诸环节中，起草完毕的法律初稿是立法参与者讨论的基点，立法的起草工作实际上决定了整部法律的走向，也为整部法律定下了基本格。有关利益也只有在这个环节才能大规模、系统性地堂皇进入。从这个意义上说，立法的起草工作，实际上在立法各环节中起着主导性作用。部门利益能够通过法律起草工作顺利成为法律规则。从根本上讲和我国立法程序中缺乏必要的民意体现机制——如公开征求意见，公开论证、充分辩论等机制——有直接的关系。如果是在充分民主和科学的立法技术背景下，即便有部门利益能够进入法律草案内，也必将在论证和审议环节被无情剔除。

制度本身就存在诸多不合理的成分，这些不合理就是造成合法伤害权的制度借口。二是权力的边界模糊，权力施行者不知道自己究竟该在哪个范围内行使权力，于是用权的准绳发生变化，利益逐步成为主导力量，以至于权力的行使可能处于实质上的非法状态，三是监督和制约的力量缺乏，制度设计的缺陷，导致外来人口的相关权益经常被漠视，乃至践踏。

由此观之，擅权与法律漏洞都足以令人恐惧。不堵塞法律漏洞，合法伤害的现象就会屡现不绝，不明确权限，权力就会擅自逾越，并且在之外继续寻找新的借口来牟取利益，包括利用暴力手段来保驾护航，而用这种手段来对抗并无犯法行为的合法公民，必然导致权力的公信力逐步丧失，其危险自不待言。

别在法律边缘走钢丝。

无直接利益冲突现象呈现出三个特点：一是参与的群众尽管没有直接的利益诉求，但大多是处于弱势地位的老百姓；二是难以通过正常的渠道表达利益诉求而参与的维权行动；三是冲突的对象往往是代表公共权力的政府部门或者权力机关。

政府应该是有责任的政府。

政府应该是亲民的政府。

政府应该是有能力的政府。